公元前359年，在贏得秦孝公絕對信任后，商鞅開始在秦國實施變法，頒布了第一套改革法令。十年后，即公元前350年，商鞅繼續(xù)深化改革，推出了多項制度性變革：統(tǒng)一度量衡，廢井田、開阡陌，強制民眾分家析戶，以及對后世影響極其深遠的縣制改革等等。
雖然早在秦武公時代，秦國就有設縣的記載，但那時縣制究竟是如何運作，后人并不清楚。通常都認為，商鞅變法才是秦國全面推行郡縣制改革的起始。而秦國郡縣制，又是之后兩千多年中國歷朝歷代政制的基礎，一直發(fā)展演化到今天。由此可見，商鞅郡縣制變革影響之大。
然而，雖然商鞅的縣制改革影響巨大，但縣制的創(chuàng)立者卻并非商鞅。正如前文所述，即便是在秦國，秦武公時期就有設立縣制的記載；如果從東周范圍來看，最早建立縣制的諸侯國也不是秦國，而是南方的楚國。
《左傳·莊公十八年》記載：“初，楚武王克權，使斗緡尹之?！背渫鯊s侄篡位后，在早期的對外擴張中吞并了權國，立即把權國改成權縣，并讓斗緡擔任權縣縣尹。
楚武王之所以要創(chuàng)立縣制，就是為了克服分封制的弊端。
自建國以來，周王室長期踐行分封制，以致實力每況愈下。所以在西周晚期時，周王室就被小小的西申國聯(lián)合犬戎一舉擊垮，一個時代至此終結。有了周王室的前車之鑒，楚武王才毅然創(chuàng)建了一個全新的統(tǒng)治制度——縣制。
縣制與分封制的最大區(qū)別，就是縣邑的官長無法世襲，而是由國君任命，隨時可以撤換。后來斗緡因反叛而被殺，楚武王改任閻敖為縣尹；楚文王時閻敖失職，又被公室所殺。通過對各縣官長的直接管控，公室就能將全國的官爵、名利、資源完全掌控在手，大大增強了國家的集權程度。
能大幅增強中央集權，正是春秋戰(zhàn)國時郡縣制開始大行其道的根本原因。
《史記·商君列傳》記載：“而集小鄉(xiāng)邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣?！北砻嫔峡?，商鞅的縣制改革沒有任何特殊之處，不過是沿用舊制?？蓪嶋H上，商鞅卻悄悄地推出了一項關鍵性變革。
在楚武王創(chuàng)建縣制時，分封制正大行其道。因此，楚武王所創(chuàng)立的縣制，不可避免地會遺留部分分封制的影子。在擔任權縣縣尹后，斗緡據城而叛，楚武王被迫派大軍圍而殺之。雖說斗緡身后的若敖氏家族勢力龐大，但斗緡叛亂顯然沒得到若敖氏族人支持。因為與斗緡同一時期的斗伯比、斗祁都深受楚王室重用，絲毫沒有受到斗緡叛亂的牽連。因此，斗緡據城而叛，就只能是率領權縣士卒造反。這也意味著，斗緡不但掌管了權縣的行政權，還掌控著權縣的軍事大權！
事實上，脫胎于分封制的楚國縣制，縣尹就是本縣的最高長官，完全掌控本縣的經濟、政治、軍事等等一切權力。在春秋初吞并了南申國與息國后，楚人也分別將其改成申縣與息縣。此后楚國參與中原爭霸時，申、息之軍長期都是楚軍主力，而其軍隊統(tǒng)帥分別就是二縣縣尹。
楚武王初創(chuàng)縣制，并沒有意識到有剝離行政權與軍事權的必要，也就讓縣尹繼承了分封制下的一切權力。
不過，隨著時間的推移，這種縣制的弊端也越來越明顯。
楚靈王時期，先后滅了陳國與蔡國，并將其納入楚國，成為兩縣。為了加強對此二地的控制，楚靈王又把自己小弟公子棄疾任命為蔡公，駐守在蔡國舊地。公元前529年，在庶人觀從的推動之下，公子棄疾趁楚靈王領軍外出，率蔡、陳二地的軍隊攻入郢都，輕松推翻了楚靈王的統(tǒng)治，翻身成了楚平王！
楚靈王的倒臺，最主要原因是自己不得人心。但如果沒有軍隊的支持，那么楚平王篡位的難度勢必要大得多！
正因楚國縣制沒有剝離軍事權與行政權隔離，而其縣尹又往往是由公族擔任，所以縣尹才能對公室造成巨大的威脅。也就是說，這種縣制依然能威脅到中央集權。
雖然楚國縣制在提升集權方面還存不足，但相比分封制，顯然更有利于上層的統(tǒng)治。意識到這點后，東周其他國家也逐漸效仿楚國，開始引入縣制。
讓人意外的是，最積極推動縣制改革的國家恰恰正是楚國長期的爭霸對手——晉國。
晉國的分權體制與楚國完全不同，可對于縣制，晉人卻是頗為肯定。大約是在晉平公前后，晉人也逐漸推行了縣制。欒氏被滅后，州縣（今河南沁陽東南）就成了無主之邑。范氏、趙氏、韓氏都想將其據為己有，一度為此產生爭執(zhí)，可礙于情面，最終誰都不敢公然據為己有。韓起擔任正卿后，先推動晉君將州縣封給鄭人伯石，在伯石去世后才通過種種手段將州縣納入懷中。隨后，怕人說閑話，韓起又把州縣換了出去。
出現(xiàn)了州縣，證明晉國正在向競爭對手學習，推行縣制了。后來祁氏與羊舌氏被滅，晉人又將這兩家的封邑分成十個縣，分給了十位晉國大夫。這表明，縣制已然在晉國普遍實施了。
然而，晉國的縣制，有沒有將行政權與軍事權剝離開呢？史料并無明確記載。
公元前552年，欒盈被晉國驅逐出國。公元前550年，在齊莊公支持下，憤恨不平的欒盈偷偷回到了晉國，陰謀造反。為此，欒盈先到了欒氏封邑曲沃（今河南陜縣的曲沃鎮(zhèn)），拜訪了曲沃大夫胥午。在胥午組織下，欒盈成功地與曲沃民眾會面，并贏得了曲沃人的全力支持。在曲沃大軍的支持下，欒盈一路殺入晉都絳邑，差點就挾持了晉平公！曲沃，應該是與州縣一樣，是欒氏下屬的縣邑。欒盈能組織曲沃大軍殺入絳邑，說明晉國縣邑大夫與楚國縣邑縣尹一樣，同樣掌管著本縣的軍事、行政、經濟等等一切權力。
公元前500年，因為不滿族人趙午（邯鄲午）辦事拖沓，趙鞅怒而將其殺死。為此，邯鄲午之子趙稷與家臣占據邯鄲城發(fā)動了反叛。最終，邯鄲叛亂引爆了六卿一場長達八年的大混戰(zhàn)，讓晉國霸業(yè)徹底落下了帷幕。
欒盈叛亂與邯鄲叛亂，充分證明晉國縣制是完全抄襲楚國，絲毫沒有改變。
進入戰(zhàn)國后，三家分晉，東周局勢又發(fā)生了全新的變化。三晉中的魏國，在魏文侯時率先變法成功，國力大大增強，一度稱霸東周。既然魏國是戰(zhàn)國列強變法的先鋒，那么魏人是否會對楚國縣制進行深入變革呢？
魏文侯執(zhí)政后，魏國人才出現(xiàn)了井噴式的大爆發(fā)。眾多人才當中，魏文侯最為倚重的就是李悝。正是李悝變法，才讓魏國踏上了富強之路，在三晉中一馬當先。
李悝成為相國之前，曾擔任過上地（今陜西榆林、綏德、富縣一帶）郡守。由于上地處于秦、魏邊境，時常遭遇秦軍入侵。為提高上地軍民的軍事技能，李悝特地發(fā)布了一條“習射令”：“不論誰有是非難斷的爭訟，都必須以射箭裁決。射中箭靶之人得勝，射不中之人敗訴！”
在“習射令”鼓勵之下，上地士卒紛紛練習射箭，日夜不休。在這種你追我趕的氛圍下，上地士卒的射術短期內得到了大幅提高。此后每次秦軍入侵，往往都會被射得大敗而逃。
身為上地郡守，李悝還要負責上地士卒的軍事技能，說明魏國郡縣制依然沒有將行政權與軍事權分離開來。另一歷史名人的經歷，也直接證實了這點。
衛(wèi)人吳起曾擔任魏國西河守，不但負責河西的行政事務，還需承擔起軍事防衛(wèi)重任。為防范秦軍入侵，吳起還親自創(chuàng)建了令列國都聞之色變的“魏武卒”，天下聞名。魏武侯之時，吳起甚至率五萬魏兵在陰晉（今陜西華陰東）大破五十萬秦軍，取得了魏國對秦國一場空前絕后的大勝！
無論是李悝還是吳起，在擔任地方郡守時都掌控軍權，這充分證明魏國的郡縣制，依然沒有剝離行政權與軍事權。
從楚武王一直到戰(zhàn)國，縣制（郡縣制）被沿用了近四百年，卻始終沒有大的變化；那么商鞅在推行縣制時，是否已經發(fā)現(xiàn)了以往列國郡縣制的短處？他是否會對此進行變革？
長平之戰(zhàn)一年后，秦昭王決心再次攻打邯鄲。然而，在趙國上下眾志成城的頑強抵抗下，秦軍進展并不順利，屢遭挫折。因為戰(zhàn)事異常艱難，秦軍士卒怨聲不斷，對后勤補給也變得更加吹毛求疵了起來。
軍中怨聲四起，秦軍前線補給基地的河東郡自然就撞在了槍口上，屢遭投訴。河東郡的郡守不是別人，正是相國范睢之友王稽。當前范睢正受重用，在秦昭王面前說一不二。連著名的“戰(zhàn)神”白起，都因得罪了范睢而被迫害致死。有了這么強大的后臺，王稽自然心高氣傲，誰都看不起。對于來自前線軍士的抱怨，他一概選擇無視。
這時，身邊有人勸他：“您為什么不賞賜那些軍中官吏呢？”
王稽卻大大咧咧地回道：“我與大王之事，還輪不到別人來插嘴！”王稽以為，只要范睢在，天王老子都扳不倒他，更何況那些卑賤的軍吏呢？
這位身邊人聽了，繼續(xù)耐心地勸道：“不是這樣的啊。如今您雖然得到大王寵愛，可感情卻無法超越父子；軍中官吏再怎么卑賤，畢竟是人言可畏。難道您沒聽說過‘三人成虎’的故事嗎？您大權在握，卻長期蔑視軍中官吏，能保證他們口無怨言嗎？又能以軍命來堵住他們的嘴嗎？眾口要移動的東西，就算是沒有翅膀也會飛起來！所以，還不如賞賜軍中官吏，對他們以禮相待！”
可惜，王稽把這些話都當成了耳邊風。
后來，惱怒的秦軍將士到處宣揚王稽私通諸侯。正被邯鄲戰(zhàn)事折磨得焦頭爛額的秦昭王聽說后，一怒之下就把王稽給殺了！王稽被殺，預示著范睢勢力在秦國的大潰敗。
作為河東守，王稽主要從事日常行政事務，并不需要上前線領軍打仗。這說明，秦國郡守已不再掌管軍事！這可是一次劃時代的大變革，后世歷朝歷代的郡縣制，到了戰(zhàn)國后期終于完全成型。
那么秦國郡縣制軍事權與行政權的分離，是否由商鞅變法開始？
商鞅變法，最為重要的舉措之一就是獎勵農、戰(zhàn)。為激勵秦國百姓，商鞅設定了二十個爵位等級，將底層民眾的晉升道路明確化了。當爵位達到五大夫級別，就能獲得三百戶的“稅邑”；爵位達到庶長級別，能得到三百戶的“賜邑”，另賞三百戶的“稅邑”。（《商君書·境內》）所謂“稅邑”，就是賞賜地稅；所謂“賜邑”，就是賞賜封邑。雖然不能確定“賜邑”是否還包含軍事權，但“稅邑”概念的出現(xiàn)，說明商鞅在改革過程中已經在刻意剝離各郡縣的行政權與軍事權了。
由此斷定，在郡縣制的發(fā)展過程中，是商鞅首次剝離了郡縣的行政權與軍事權，在楚武王之后做出了關鍵變革。商鞅之所以要剝離郡縣的行政權與軍事權，根本目的還是要加強中央集權，使得各郡縣難以再擁兵自重、威脅到國君的統(tǒng)治了。
在商鞅的這次關鍵變革后，郡縣制就此基本定型。此后兩千多年，郡縣制基本被沿襲了下來。